---

PROGRAM PENGEMBANGAN WILAYAH TERPADU DALAM RANGKA PEMBINAAN KESEJAHTERAAN SOSIAL MASYARAKAT TERASING

Pendahuluan

Sesuai dengan amanat Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1993, bahwa "Pertumbuhan ekonomi telah pula memungkinkan terjadinya pemerataan pembangunan sehingga rakyat telah makin menikmati hasil-hasilnya serta lebih aktif terlibat dalam upaya pembangunan. Dalam pembangunan Jangka Panjang Pertama, pembangunan telah menyebar di seluruh penjuru tanah air dan jumlah rakyat yang hidup di dalam kemiskinan telah sangat banyak berkurang. Upaya untuk lebih memeratakan pembangunan serta menghilangkan kemiskinan dan keterbelakangan masih perlu dilanjutkan dan ditingkatkan." Amanat GBHN 1993 di atas secara tegas telah menyatakan bahwa orientasi pembangunan ditekankan kepada pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya menuju terciptanya kemakmuran yang berkeadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia; sebagaimana tercermin di dalam urutan trilogi pembangunan baik dalam Repelita V maupun dalam Repelita VI.

Sejalan dengan tujuan pemerataan pembangunan dan pengentasan kemiskinan tersebut di atas, maka sejak dari awal Repelita V telah dicanangkan Program Pengembangan Wilayah Terpadu; atau yang lebih dikenal dengan PPWT. Pendekatan PPWT ini pada hakekatnya merupakan upaya penanggulangan di wilayah-wilayah khusus di perdesaan dan permukiman kumuh perkotaan yang bersifat lintas sektoral dan sekaligus untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah-daerah yang relatif tertinggal. Pelaksanaan PPWT mengacu pada Inmendagri No. 14/1990 tentang Pedoman Pelaksanaan Program Pengembangan Wilayah Terpadu dalam rangka Pembangunan Daerah, dan Surat Mendagri No. 050/1402/Bangda tanggal 5 Juni 1993 perihal Panduan Operasional Inmendagri No. 14 Tahun 1990.
 

PPWT sebagai Pendekatan Program Pembangunan Daerah Tingkat II

Pelaksanaan PPWT dilakukan dengan melalui peningkatan dan pengembangan kualitas kemampuan sumberdaya manusia melalui berbagai bentuk pelatihan dan praktek kerja serta transformasi teknologi bagi masyarakat yang menjadi kelompok sasaran untuk meningkatkan ketrampilan dan keahlian dalam berbagai bidang yang diperlukan sesuai tuntutan kebutuhan permintaan pasar di daerah. Kegiatan ini dapat diikuti dengan pemberian fasilitas peralatan dan permodalan yang harus dikembangkan dalam bentuk dana bergulir (revolving fund). Selain itu, PPWT juga dilaksanakan dengan berbagai fokus pengembangan seperti:

1) pengembangan wilayah kepulauan,
2) pengembangan konservasi lahan kritis,
3) pengembangan kawasan penyangga,
4) pengembangan sosial budaya pembinaan masyarakat terasing, dan
5) pengembangan wilayah perbatasan.

Dalam implementasinya, pendekatan PPWT digunakan untuk menangani beberapa program pembangunan khusus sebagai berikut:

• pembangunan wilayah kepulauan bagi daerah tingkat II yang berkepulauan yang diarahkan untuk membuka aksesibilitas wilayah melalui pembangunan sarana dan prasarana transportasi, komunikasi, perekonomian dan pelayanan sosial dasar masyarakat;
• mendukung Inpres Desa Tertinggal (IDT) melalui penyediaan kebutuhan prasarana dan sarana dasar serta pelayanan sosial dasar masyarakat untuk menunjang keberhasilan program khusus penanggulangan kemiskinan tersebut;
• membiayai proyek-proyek yang menjadi kewajiban pemerintah daerah tingkat II untuk memenuhi kebutuhan dan memberikan pelayanan sosial dasar kepada masyarakat di daerah, khususnya bagi kelompok masyarakat yang paling membutuhkan;
• menangani pembangunan baru jalan-jalan perdesaan untuk membuka daerah terpencil, terisolir, terbelakang, miskin, dan daerah-daerah lain dalam rangka pengembangan wilayah;
• membiayai pengembangan pusat-pusat pertumbuhan wilayah baru pada tingkat desa/kecamatan sesuai dengan potensi dan kemampuan wilayah masing-masing dalam rangka penyebaran dan pemerataan kegiatan ekonomi untuk mendorong pembangunan daerah;
• meningkatkan ketrampilan dan kemampuan kapasitas aparatur pemerintah daerah tingkat II melalui berbagai bentuk pelatihan, kursus dan praktek kerja, terutama bagi mereka yang melakukan pelayanan, pembinaan dan penyuluhan langsung kepada masyarakat serta tenaga perencana;
• menunjang program/proyek/kegiatan di dalam ruang lingkup sektor pertanian dengan berbagai aspek pendukungnya termasuk peningkatan aktivitas penyuluhan pertanian, agroindustri, pembinaan usaha dan industri kecil, pemasaran hasil pertanian, serta upaya lain yang dapat membantu menciptakan peluang pasar seluas-luasnya;
• membiayai rehabilitas rumah dinas kepala sekolah, guru dan penjaga sekolah dasar;
• mendukung dan menunjang program-program nasional baik yang melalui azas dekonsentrasi maupun tugas-tugas pembantuan; dan
• mendukung penyusunan, pembaharuan data, peningkatan aparatur, dan komputerisasi dalam rangka pengelolaan data pokok pembangunan di daerah, baik untuk perencanaan tahunan maupun untuk evaluasi fungsional dan dampak program pembangunan di daerah tingkat II.

Pengertian terpadu yang dimaksud dalam penanganan yang terpadu tersebut adalah bahwa pelaksanaan program dilakukan melalui serangkaian kegiatan yang bersifat multi sektor dalam memecahkan permasalahan utama kawasan yang bersangkutan. Pada dasarnya terdapat tiga aspek penting yang menjadi sasaran utama program PPWT, yaitu: (1) peningkatan kesejahteraan dan mutu sumberdaya manusia; (2) perbaikan mutu lingkungan hidup kawasan dimana penduduk miskin tersebut tinggal, dan (3) pembangunan wilayahnya. Secara populer ketiga sasaran pokok tersebut dapat dikatakan sebagai (i) bina manusia, (ii) bina lingkungan, dan (iii) bina wilayah.

Dalam rangka mencapai tujuan dan sasaran program, maka pelaksanaan PPWT pada umumnya ditekankan pada daerah-daerah yang belum terjangkau oleh program-program pembangunan, namun dapat juga digunakan untuk menangani permasalahan yang timbul akibat adanya pelaksanaan program pembangunan berskala besar di suatu daerah. Untuk mencapai sasaran program PPWT, maka pendekatan yang digunakan adalah pendekatan pengembangan wilayah secara terpadu yang disesuaikan menurut permasalahan yang dihadapi oleh masing-masing kawasan atau daerah. Jadi jelas bahwa penanganan program PPWT tidaklah secara sektoral, melainkan lintas sektoral yang ditangani secara terpadu dengan pendekatan perwilayahan.

Pelaksanaan program PPWT sepenuhnya melibatkan pemerintah daerah tingkat II dan masyarakat dengan memberikan peluang yang lebih besar kepada lembaga swadaya masyarakat, kaum wanita, kaum muda dan organisasi masyarakat lainnya untuk dapat berperanserta. Diharapkan dengan cara tersebut, hasil pelaksanaan PPWT akan secara langsung dapat meningkatkan kemampuan masyarakat, merangsang perkembangan sosial ekonomi masyarakat dan mendorong serta mempercepat perkembangan wilayah yang ditangani. Di lain pihak, bagi aparat pemerintah daerah tingkat II hal ini secara langsung akan meningkatkan kemampuan mereka dalam perencanaan dan pelaksanaan pembangunan di daerahnya masing-masing, sesuai dengan kebijaksanaan dan strategi pembangunan daerah serta kebutuhan riil masyarakat setempat. Para aparat pemda tingkat II juga diharapkan dapat meningkatkan kemampuannya, khususnya dalam latihan (exercise) mengkoordinasikan berbagai instansi teknis yang terlibat dalam pelaksanaan program PPWT di daerahnya masing-masing.

Program PPWT diberikan dalam bentuk bantuan proyek-proyek yang dapat dimanfaatkan untuk meningkatkan penghasilan, kemampuan berusaha, dan meringankan beban hidup masyarakat berpenghasilan rendah. Disamping itu juga dapat diberikan dalam bentuk modal dasar (initial capital) kepada masyarakat untuk dapat mengembangkan kegiatan perekonomian mereka secara berkelanjutan melalui sistem perguliran (revolving), serta bantuan prasarana/sarana fisik penunjang peningkatan produksi, pemasaranan produksi, dan perbaikan lingkungan hidup.
 

Kriteria Sasaran Kegiatan PPWT

Sesuai dengan sasaran pokok kegiatannya, PPWT pada dasarnya antara lain dapat dialokasikan kepada kegiatan-kegiatan sebagai berikut:

• kegiatan yang secara langsung melibatkan masyarakat;
• meliputi beberapa jenis/bidang kegiatan yang saling menunjang dalam mengatasi permasalahan utama yang dihadapi masyarakat;
• kegiatan yang cepat memberikan hasil dan manfaat bagi masyarakat dan kawasan;
• kegiatan yang dapat memperluas kesempatan kerja, meningkatan produksi dan pendapatan masyarakat, serta dapat mengurangi keterisolasian;
• kegiatan yang menggunakan teknologi relatif sederhana, tepat guna dan dapat dikelola dan dikembangkan oleh masyarakat secara swadaya;
• kegiatan yang berkesinambungan dan dapat dikembangkan lebih lanjut oleh masyarakat dan/atau LSM yang ada secara swadaya atau menggunakan dana masyarakat;
• kegiatan yang dapat mendorong dan meningkatkan otoaktivitas usaha ekonomi masyarakat;
• kegiatan yang bersifat menunjang kegiatan yang berasal dari program sektoral atau proyek lainnya; dan
• dapat dilaksanakan secara bertahap sesuai dengan urutan prioritas penanganannya dengan memperhitungkan kemampuan daya lanjut (sustainability) dari masyarakat.

Pada hakekatnya pemilihan kelompok sasaran kegiatan PPWT diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah daerah tingkat II. Dalam rangka mempermudah koordinasi penanganan program tersebut, perlu dibentuk kelompok kerja (pokja) yang terdiri atas dinas/instansi terkait di tingkat II yang disesuaikan dengan program kegiatan yang dilakukan secara lintassektoral tersebut, yang perlu terus diperkuat kemampuan aparatur dan kelembagaannya untuk mampu menjamin keterpaduan, kelangsungan dan kesinambungan program, terutama dalam mengkaitkan pembiayaan PPWT dengan kegiatan program pembangunan lainnya yang dilaksanakan di daerahnya masing-masing, baik program sektoral, regional, khusus, maupun yang ber-BLN.
 

PPWT sebagai upaya terobosan strategi pembangunan wilayah tertinggal dan pembinaan kesejahteraan sosial masyarakat terasing (PKSMT) di daerah

Sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, ditinjau dari konsep, kriteria dan sasaran pokoknya, pada prinsipnya PPWT telah dirancang secara khusus dan diarahkan kepada upaya untuk dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat pada daerah-daerah yang relatif masih tertinggal. Sedangkan dikaitkan dengan jenis kegiatan-kegiatan pokoknya, yang tercermin di dalam "tiga bina" tersebut, dapat disimpulkan bahwa pada hakekatnya program ini memang tidak saja diarahkan kepada upaya peningkatan harkat hidup dan kesejahteraan masyarakat (bina manusia), akan tetapi memperhatikan pula perlunya pengembangan wilayah melalui peningkatan produksi dan ketersediaan prasarana pendukungnya (bina wilayah), serta sekaligus dengan tidak mengabaikan perlu dipertimbangkannya kualitas lingkungan hidup (bina lingkungan).

Berdasarkan sasaran pokok PPWT di atas, dapat dilihat bahwa penekanan yang lebih besar kepada satu program kegiatan dibandingkan dengan yang lainnya, sangatlah tergantung dari permasalahan dan potensi yang dimiliki oleh masing-masing kawasan/wilayah secara spesifik. Dalam kaitannya dengan upaya pemantapan PKSMT, kegiatan PPWT akan lebih diarahkan kepada upaya untuk meningkatkan harkat hidup dan kesejahteraan masyarakat melalui berbagai kegiatan utama dan pendukung yang disesuaikan dengan kriteria dan jenis kegiatan yang telah ditetapkan dalam pedoman PPWT.

Dengan mempertimbangkan banyaknya program kegiatan yang dapat dicakup PPWT, sudah barang tentu memberikan konsekuensi relatif kecil dan meratanya (tersebarnya) alokasi dana yang dapat disediakan bagi suatu program kegiatan tertentu. Berkenaan dengan terbatasnya alokasi dana yang disediakan untuk beragam kegiatan dalam satu wilayah dati II, maka jelas bahwa pada prinsipnya PPWT untuk PKSMT ini diarahkan kepada penanganan permasalahan dari kelompok sasaran masyarakat terasing yang ada di kawasan/wilayah tertentu, dengan penanganan yang terpadu dan menyeluruh.

Mengingat beragam dan tersebarnya program kegiatannya, maka dapat disimpulkan bahwa pada dasarnya PPWT sangat berorientasi kepada strategi pemerataan pembangunan. Pemerataan disini dapat diartikan berorientasi sektoral, apabila dikaitkan dengan beragamnya dan tersebarnya jenis kegiatan dalam suatu wilayah dati II; sedangkan bila diartikan berorientasi regional, yang berkenaan dengan upaya suatu wilayah kabupaten/kotamadya untuk meningkatkan perekonomian dan kesejahteraan dari suatu kawasan tertentu agar dapat memiliki kondisi sosial ekonomi yang lebih meningkat. Sejalan dengan itu, apabila dikaitkan dengan kegiatan peningkatan produksi yang diberikan PPWT, dirasakan perlu adanya suatu upaya penyeleksian dan pemberian prioritas yang lebih baik bagi penentuan kegiatan-kegiatan yang sifatnya produktif, khususnya dengan mempertimbangkan secara cermat kebutuhan dan kemampuan (daya dukung) dari kelompok masyarakat terasing yang menjadi sasaran dari program PKSMT.

Dalam mengantisipasi jangka waktu pencapaian sasaran program PKSMT yang umumnya bersifat multi-years, maka jelas kesinambungan program hanya dapat terjadi apabila masyarakat setempat di tingkat kecamatan dan desa dapat memberikan kontribusi yang nyata dalam rangka tindak lanjut pelaksanaan kegiatan PPWT ini. Oleh karena itu, memang sangat beralasan apabila kegiatan yang dilaksanakan melalui pendekatan PPWT ini kita anggap hanya sebagai perangsang (stimulan) bagi suatu kegiatan lanjutan yang diharapkan dapat dikembangkan di dalam dan oleh masyarakat sendiri.

Selanjutnya apabila dikaitkan dengan jenis-jenis kegiatan yang berskala kecil, baik yang sifatnya fisik maupun non fisik, pelaksanaan PPWT dalam mendukung PKSMT memberikan kesempatan yang lebih besar bagi masyarakat setempat untuk dapat terlibat secara langsung dalam pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang diperlukan pada suatu kawasan tertentu. Dengan dilibatkannya masyarakat secara intensif dan ekstensif kepada satu atau lebih kegiatan tertentu, maka secara tidak langsung akan memberikan kesempatan kepada mereka untuk dapat meningkatkan pendapatan dan kesejahteraannya.

Apabila dikaitkan dengan kegiatan peningkatan produksi yang diterimakan kepada masyarakat terasing yang potensial dan produktif (MPP), dirasakan perlu adanya suatu penseleksian yang lebih baik bagi penentuan kelompok sasaran penerima bantuan. Hal tersebut sangat perlu dilakukan mengingat penerimaan bantuan yang sifatnya bersyarat tersebut kesinambungannya hanya dapat dilaksanakan apabila kelompok penerima bantuan pertama itu dapat memelihara untuk selanjutnya digulirkan kepada kelompok kedua dan selanjutnya. Sebagai contohnya disini dapat dikemukakan bantuan ternak yang digunakan untuk dapat meningkatkan produksi dan pendapatan peternak, hanya dapat dijamin kesinambungannya dengan penerapan sistem perguliran (revolving) dari kelompok penerima pertama dan kedua dan seterusnya.

Dalam mengantisipasi jangka waktu pelaksanaan program yang pada umumnya satu tahun, dihadapkan pada waktu pelaksanaan riil kegiatan yang pada umumnya membutuhkan waktu lebih dari satu tahun, maka jelas kesinambungan program hanya dapat terjadi apabila pemerintah daerah setempat (Dati I dan Dati II) dapat memberikan kontribusi pendanaan yang memadai dalam rangka tindak lanjut pelaksanaan kegiatan PPWT yang menunjang kegiatan PKSMT ini.

Beberapa ilustrasi di atas setidaknya dapat mencerminkan bahwa PPWT mencoba untuk mengupayakan strategi pemerataan kegiatan pembangunan yang diarahkan secara terpadu (lintas sektoral) dengan menggunakan pendekatan perwilayahan dalam rangka mendukung pencapaian sasaran meningkatnya kesejahteraan sosial masyarakat terasing yang merupakan kelompok sasaran pelaksanaan program di masing-masing daerah.
 

Peranan Pemerintah Daerah dalam pengelolaan PPWT yang menunjang PKSMT

Sebagaimana telah dimaklumi bahwa PPWT ini merupakan program pembangunan yang dirancang secara khusus untuk skala ekonomi kawasan tertentu di wilayah dati II. Di lain pihak, kawasan yang terpilih biasanya merupakan kawasan yang relatif terbelakang namun potensial, sehingga menciptakan konsekuensi besarnya rentang dan banyaknya jenis kegiatan yang dibutuhkan kawasan yang bersangkutan. Untuk itu, dalam rangka mengoptimalkan pemanfaatan jumlah dana yang relatif besar dengan beragamnya jenis kebutuhan (needs) dari masing-masing kawasan, maka diperlukan adanya pemberian prioritas dari beragam jenis kegiatan yang dibutuhkan.

Prioritas usulan kegiatan untuk suatu kawasan tertentu, yang mencerminkan aspirasi dan kebutuhan masing-masing kawasan, secara riil hanya diketahui oleh kawasan yang bersangkutan. Untuk itu pada hakekatnya kegiatan yang dibiayai melalui pendanaan PPWT diharapkan dapat memenuhi aspirasi dan kebutuhan dari masyarakat daerah/kawasan yang bersangkutan.

Mekanisme dan prosedur perencanaan program PPWT sendiri secara jelas juga telah mengemukakan bahwa usulan kegiatan PPWT yang diajukan kepada pemerintah dati II haruslah berasal dari bawah (bottom-up) dengan seleksi bertahap yang dilakukan di tingkat desa dan tingkat kecamatan secara berurutan, sesuai dengan tahapan perencanaan dalam P5D mulai dari Musbang Desa hingga Rakorbang Dati I, dan apabila diperlukan dukungan dari Pusat dapat diajukan dalam forum Konsultasi Nasional Pembangunan di tingkat pusat.
 

Penutup

Pelaksanaan PPWT sebagai suatu program yang diarahkan bagi pemerataan pembangunan dan percepatan pembangunan wilayah dati II, perencanaannya didasarkan pada kebutuhan nyata dari program prioritas dan kawasan yang terpilih, serta sepenuhnya dikelola dan dilaksanakan oleh instansi/aparat daerah bersama-sama dengan masyarakat setempat. Dengan tetap berprinsip pada proses perencanaan dari bawah (bottom-up) yang relatif lebih 'needs oriented', maka peranan instansi di daerah tingkat II sangat penting dalam keberhasilan PPWT.

Selain itu, dikaitkan dengan pelaksanaan program lainnya di daerah, baik yang dilaksanakan secara sektoral, regional, maupun khusus lainnya seperti Program IDT dan PKSMT, maka PPWT sangat diperlukan dukungannya. Pendanaan PPWT terutama bersumber dari APBD Tingkat II, memberikan lebih keleluasaan kepada Pemda Tingkat II di dalam menentukan arahan alokasi anggaran untuk dapat menjadi modal awal (initial capital), dana pendukung (supplementary fund), dana pelengkap (complementary fund), atau dana lanjutan (sustaining fund) bagi kegiatan yang dibiayai oleh program-program sektoral, regional, dan khusus, serta bantuan luar negeri yang diarahkan untuk mencapai sasaran penbingkatan kesejahteraan masyarakat, termasuk masyarakat terasing di masing-masing daerah.